闫培宾

　　随着我国人口老龄化进程的加速，农村的养老问题日益凸显。相较于城市，农村老龄化程度更高，养老资源更为短缺，传统的家庭养老模式面临严峻挑战。据第七次全国人口普查数据，农村60岁及以上人口约1.21亿人，占农村总人口比例为23.81%，比城镇高7.99个百分点。滕州市作为山东省人口大县，农村老龄化问题突出。目前，60岁及以上老年人达36.5万，占总人口的20.67%。对农村养老问题的深入研究与务实求解，不仅承载着对千万农村老人晚年尊严的深切关怀，更是在为养老转型升级探索一条稳健发展路径。

　　一、滕州市农村养老服务实践与创新　　近年来，滕州市积极探索创新养老模式，按照中央、山东省、枣庄市关于加快养老服务业发展的要求，把加快养老服务业特别是农村养老服务业发展作为改善民生的重要举措，努力实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐的工作目标。

　　（一）制度供给构建养老政策体系。将制度设计作为履行责任的首要抓手，构建了“规划+监管+标准”三位一体政策框架。制定《“十四五”养老服务体系规划》《推进养老服务发展的实施意见》等纲领文件，明确建立“兜底性、普惠型、多样化”服务体系目标，确立政府、家庭、市场责任边界。建立养老服务工作联席会议制度，统筹20个部门职责，出台《养老服务综合监管实施意见》，实施跨部门“双随机、一公开”监管。制定《特困人员集中供养服务协议》，明确6类主体权责，细化42项服务标准，为服务质量评估提供依据。

　　（二）创新运营模式突破体制障碍。针对农村养老机构“小而散”问题，实施两大创新改革。一是“县办县管”模式，打破镇街分割体制，将原有11家镇街敬老院整合为4所区域性中心敬老院（东郭、西岗、级索、羊庄），由市民政局统一管理并委托4家专业机构（济宁康立康养、济南泉芯养老等）托管运营。通过规模化运作，床位利用率从48%提升至82%，护理人员配备增加3倍。二是构建“1+4+N”服务网络。构建以1个市级综合养老服务中心为核心、4所区域性敬老院为支点、N个社会服务团队为延伸的农村养老网络，配置特困人员护理床位500张，使特困人员集中供养率达56%，失能半失能特困人员集中供养率达60.7%，提升了农村养老服务质量。

　　（三）财政保障多元化投入机制。通过“补建设+补运营+补人头”组合政策强化财政支撑。一是设施改造补贴，对按消防、适老化标准改造的敬老院，根据建设面积分档奖补。二是运营持续支持，对托管机构按自理、半失能、失能三类特困人员，分别给予300元/月、500元/月、800元/月运营补贴。三是资金拨付改革，创新“资金直拨机构”模式，将特困供养资金由市级财政直接拨付托管机构，减少中间环节，资金到位时效得到提升。

　　（四）服务递送多元化供给体系。为满足养老差异化需求，构建四大服务场景。一是兜底保障服务。投资建设县级敬老院，配置特困人员护理床位200张，为孤寡、重度失能老人提供无偿照护。政府购买养老服务项目，每月为2.3万名特殊困难老年人、1100名经济困难老年人购买生活照料服务。二是居家普惠服务。实施适老化改造，为散居老人提供生活照料、康复护理等上门服务。三是社区嵌入服务。新建小区需配建养老设施，打造“15分钟养老圈”，建成29家农村养老服务中心、11家幸福食堂。四是产业协同服务。引入社会资本建设光大美铭康养温泉小镇等项目，增加床位1600张，发展旅居养老、康复医疗等高端业态。

　　二、滕州市农村养老服务面临的挑战

　　（一）老龄化形势严峻。当前，滕州市老龄化呈现“三高”特征：高龄化程度高（80岁以上占老年人口18.2%）、空巢化比例高（农村空巢家庭达63%）、失能化增速高（半失能以上老人年增5.8%）。目前，全市农村特困人员达5200余人，其中失能半失能人员占比34.7%。专业照护服务不足，医养结合服务缺口显著。留守老人精神性疾病增多，远高于城市地区。另外，2025年，安全专项检查中，全市养老机构累计发现消防、食品等安全隐患，暴露基础设施薄弱问题。

　　（二）养老服务存在供给结构性短板。目前虽已初步建立养老服务体系，但仍存在三重结构性矛盾。一是设施分布不均衡，优质资源集中于城区，偏远村庄老人获取服务困难。二是医养融合度不足，仅市级综合养老服务中心具备专业医养功能，农村区域中心医养结合覆盖率不高，失能老人医疗护理需求难以满足。三是专业人才严重短缺，农村养老护理员持证率不足，且流动性大，平均1名护理员需服务22位老人，远低于1：7的国家标准。

　　（三）资源配置与支付能力困境。当前，养老资金可持续性面临双重挑战。一方面，政府投入压力大。虽然市级财政每年安排3000万元养老服务预算，但随着高龄、失能老年人口比例的快速攀升，以及社会对服务质量要求的不断提高，养老服务的运营成本正持续刚性上涨。以农村特困人员集中供养为例，其人均综合成本正以年均12.5%的速度快速增长，远超一般性财政收入的增速。另一方面，农村老人支付能力有限。农村居民养老金月均偏低，而机构养老费用高，农村养老金收入难以覆盖机构养老费用，导致月度支付缺口大。这种“供需价格倒挂”的现象，造成了养老机构“老人住不起、机构转不动”的双输局面。

　　三、滕州市农村养老服务优化路径建议

　　（一）加大农村养老服务政策宣传力度。加强对养老政策的解读。政府应认真细致地进行养老政策解读，及时答疑解惑，促进政策实施公开透明，使村民切实理解国家养老政策。优化养老政策宣传方式。充分利用互联网平台开展政策宣传，定期举办以养老政策为主题的公益活动，组织养老政策宣传小组，走进村民家里，一对一进行政策宣传。宣传内容应简易化，应浅显易懂，比如使用漫画手册、短视频这样比较直观的手段进行宣传。

　　（二）厘清政府与市场权责边界。一是发挥好政府兜底保障责任。应重点满足农村贫困、失能等特殊困难老人的基本公共服务需求。鉴于市场逐利性可能导致服务高端化与资源分布不均，政府需通过引导、补贴及民办公助等方式进行调控。二是政府应收缩直接定价范围。价格机制是激活市场的关键，对兜底养老服务按保本微利原则定价，而高品质、多样化服务则应放权给市场形成价格，保障民办机构合理盈利空间，激发其积极性。三是积极鼓励市场创新。政府需与市场主体合作，结合地域特色发展休闲农业养老、旅游养老等模式，并着力推进智慧养老。同时探索“旅居式养老”“住房反向抵押养老保险”等新型模式。

　　（三）强化农村养老服务资金扶持。一是确保政府部门财权与事权相对等。科学界定部门责任，建立财政投入稳定增长与动态调节机制，重点向农村倾斜以缓解基层事权财力矛盾。严格执行“养老服务”单列科目规定，编制预决算，明确财政收入增长与养老投入的递增比例，量化各级政府分担责任，夯实财政基础。二是完善农村老年人补贴制度。针对农村老人面临的经济困难、高龄孤寡、健康问题等多维困境，建立兼具救助性与福利性的补贴体系。救助性补贴兜底保障低保、低收入、80—89岁低收入及临时困难老人；福利性补贴覆盖90岁以上、失独家庭、军属/退伍军人及有突出贡献老人，逐步扩大覆盖面实现适度普惠。三是积极引入社会资金。设立农村养老服务基金，通过税收减免、发展机会等激励措施引导社会资本参与基础设施建设和服务供给，形成多元投入合力，解决资金短缺问题。

　　（四）构建全方位监管保障体系。一是明确监管责任。民政、财政、卫生、消防、物价、工商等部门须协同履职，清晰划分职责与考核标准，对失职导致不良后果的部门追责。同时将养老服务建设纳入乡镇政府绩效考核，确保监督落实。二是创新监管方式。运用大数据、云计算整合部门信息系统，实现信息互通，扩大监管覆盖面。三是强化社会监督。引入第三方机构、专家及公众对设施、服务、管理等全面评估，结果作为政府奖惩依据。建立举报制度，通过电话、问卷收集老年人诉求，公布监督电话并发挥12345热线作用，确保投诉及时处理与反馈。

　　（本文系2025年度枣庄市哲学社会科学规划课题阶段性成果，课题编号：LXKT81；作者单位：中共滕州市委党校）